主持人：张步洪　最高人民检察院第七检察厅副厅长

法治是国家进行社会治理的重要方式。检察机关作为国家法律监督机关，以办案为履行职能的基本方式，以维护国家法制统一和社会公平正义为重要使命。行政机关作为承担社会管理、市场监管、公共服务等广泛职能的国家机关，应当接受最广泛的监督。党的十九届四中全会提出，“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督。”行政检察应当将办理具体案件与促进社会治理结合起来，坚持系统的、整体的法律监督观念，立足个案统一执法司法标准，以整体思维监督类案，以系统观念参与社会治理，以准确判断提升质效，以能动履职实现与社会治理系统的贯通衔接。

第一，坚持用统一标准办理个案。行政争议起因于行政管理，行政机关与相对人地位不对等、目标不对称，使得行政法具有不同于民商法的诸多特点。比如，公民、组织接受行政机关履行义务不意味着放弃公法上的权利，主张个体权利不能阻止公共行政目标实现，等等。行政目标与经济社会发展密切相关。相应地，行政争议具有一定的政治性、较强的政策性。与解决民事纠纷遵循意思自治、尊重当事人自由处分不同，每一条有关行政与公民、组织关系的规则都具有公共政策的属性，需要符合“同等情况相同对待”的行政法准则。禁止反复无常，是行政法的一条基本准则，既适用于行政执法，也适用于行政审判和行政检察。公民、组织不服生效行政裁判申请监督，在行政执行阶段寻求权利救济，蕴含着对公平的渴望，而非孤立的、单纯的事实判断。执法决定、司法裁判公平与否，只有将当事人个别主张放置到整个规则体系中，与同类案件相比较，才能得出可靠的结论。为此，行政检察办案不仅要将执法、审判标准是否前后一致作为一项审查内容，而且要通过完善检察办案标准、发布案例等方式，在全国范围内统一行政检察办理各类案件的标准。

第二，坚持用整体思维监督类案。行政机关、审判机关、检察机关各有分工又同属于国家机关，都是国家和社会治理体系的重要组成部分。基于检察机关的宪法定位，行政检察首先是以公权监督公权的国家制度，是国家治理体系的重要组成部分，主责是监督法院公正司法、促进行政机关依法行政。检察机关与行政机关、审判机关之间，国家监督与公民、组织监督之间，既要恪守功能边界，又要实现贯通衔接。与保障私权必须兼顾实体公正、程序正当不同，行政检察对审判权、行政权的监督应当坚持效能原则，力求以较小的成本取得较好的监督成效，通过监督逐渐减少乃至消除行政审判、行政执法中的违法、不公和侵权。为此，检察机关应当始终秉持客观理性的政绩观。对于同一审判机关在某一时期的多个案件中发生的多个程序违法，不能或无需通过程序重开予以纠正的，以类案监督方式督促其纠正。在办理个案和履行其他职责中发现同一行政机关因同一行政目标作出的时间接近、类型相同、内容相似、问题相关的系列行政行为，特别是属于同等情况必须同等对待的同类行政行为，也应当以类案监督方式制发检察建议。

第三，坚持用系统观念参与治理。习近平总书记强调，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法。”系统观念要求，国家权力监督体系、国家与社会治理体系的各项具体制度之间实现融合贯通。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》）在全面深化行政检察监督部分重申，检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。这一改革举措，使得检察监督与行政机关的社会管理、市场监管之间实现了制度贯通、权能衔接，适应了行政权接受最广泛监督的客观需求，为检察机关通过办理个案促进依法行政、推动社会治理提供了强有力的政策支撑。《意见》在《决定》的基础上增加了“依照法律规定制发检察建议”的要求，将督促行政机关履职纠错与履行法律监督职责更加紧密地结合起来。基于系统观念，在履行职责中发现其他机关的错误并敦促纠正，不是一种排他的权力，而是自觉融入监督和治理体系、优化国家监督和治理资源的政治使命和法治义务。行政检察处于行政争议法律解决机制的末端，面对长期未能有效解决的复杂矛盾，透过个案发现社会治理中具有共同性、普遍性的规则缺失、方法缺陷，分析其偶然性因素之外的制度性、管理性根源，运用大数据赋能，建议行政机关完善社会治理相关制度，推动实现依法治理、系统治理，是检察机关参与社会治理的重要方式。

第四，坚持以准确判断提升质效。检察建议是检察机关参与推动社会治理的基本方式。在国家法律法规数据库中，至少有80多部法律使用了“建议”，既有国家机关之间的建议，也有向监管对象提出的建议，甚至有个人对组织、下级对上级的建议。这说明，在我国社会主义法律体系中，“建议”本身不是专属于某一机关的权能，而是国家机关之间，国家机关与社会主体、市场主体之间联系互动的一种正式表达方式，以建议对象积极回应、履行职责获得正反馈的互动机制。国家机关之间的建议，旨在敦促主责机关履职或纠错，建议者不是建议事项的主责机关，无须遵循职权法定原则。关于国家机关建议的效力，大致有三种情况：监察建议，在监察法中作为一项监察职责且被赋予与监察决定几乎相同的效力，与监察机关充分的判断能力相适应，符合公职人员违法与行政行为后果相联系的法治逻辑；行政机关对监管对象、社会管理对象的建议，通常作为执法的前奏，作用如何，取决于行政机关的问题发现能力；司法建议、检察建议、审计机关建议，要求回应但未明确不回应的后果，实际影响力取决于判断的准确性。总体来看，法律关于建议效力的设计，与建议机关的履职方式、判断方法相适应。在法律授权范围内切实提高问题发现和事实判断、价值判断能力，使每个检察建议建立在准确的事实判断、正确的价值判断基础之上，提出切实可行、符合规律的建议指向，是行政检察以实际行动推动社会治理的一个努力方向。

坚持“三个注重” 促进诉源治理

陕西省人民检察院第七检察部主任 肖力波

作为新时代“四大检察”法律监督格局中的重要一环，行政检察在参与促进诉源治理方面肩负着重要职责。面临新时代新征程，行政检察监督要充分发挥“一手托两家”职能，以更优能动履职更深融入国家治理，为建设更高水平平安中国法治中国贡献力量。

第一，注重前端发力，推动源头治理。法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。从这个意义上看，行政检察监督促进诉源治理一方面要将监督关口前移，推动行政争议止于未诉。另一方面要更多地运用非诉讼纠纷解决机制，深化拓展行政争议实质性化解工作，促进案结事了政和。一是以“穿透式”监督促进诉源治理。“穿透式”监督以行政诉讼监督的“诉”为起点，以促进社会治理的“源”为落脚点，是行政检察工作促进提升社会治理能力的重要途径和抓手。要以“穿透式”监督为统领，推动构建坚持诉讼内监督和诉讼外监督“双轮”驱动，以行政诉讼监督为基石，以化解行政争议为牵引，以行政非诉执行监督和行政违法行为监督为新的增长点的行政检察工作格局。二是以行政违法行为监督促进诉源治理。行政机关违法行使职权或者不行使职权是行政争议产生的源头。要深入贯彻落实党中央关于全面深化行政检察监督的决策部署，坚持有限、协同原则和“在履职中发现”，注重监督与支持并重，积极稳妥开展行政违法行为监督，促进行政机关严格规范公正文明执法，从源头上减少行政争议。三是以行政争议实质性化解推动诉源治理。在行政争议实质性化解过程中，稳妥积极化解“潜在之诉”“遗落之诉”中的行政争议，发现社会治理工作存在问题的，向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议，从源头上促进依法行政。

第二，注重一体融合，推动系统治理。要坚持系统观念，增强一体化意识，开展深层次监督，通过个案办理、类案监督、系统治理的监督路径，推动社会治理方面存在的深层次和重点、难点问题系统解决。一是坚持个案监督与类案监督并重。以精准监督提升个案监督层次，善于从个案中发现执法司法活动中存在的普遍性、倾向性、共同性问题，发挥类案监督辐射作用，实现办理一案、治理一片的效果。二是运用检察一体化机制促进系统治理。要以“四大检察”融合发展战略为引领，聚焦行刑衔接、行民交叉、公益保护等重点领域，打破专业壁垒，完善制度机制，依法能动履职，实现行政检察与其他检察业务资源共享、相互支撑、一体协同，形成法律监督合力，促进诉源治理创新。三是主动融入多元纠纷化解机制。加强行政检察监督与行政调解、行政裁决、行政复议、行政审判等行政纠纷解决机制的有机衔接，畅通业务信息共享渠道，建立健全工作协作机制，探索构建“行政检察+多方协同”的诉源治理格局，促进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

第三，注重强基导向，推动基层治理。基层治理是国家治理的基石。大量的行政争议产生在基层，诉源治理的重点在基层，难点也在基层。在行政检察监督中坚持和发展新时代“枫桥经验”，助力基层社会治理要做好以下三项工作。一是坚持以人民为中心。要发挥基层检察院熟悉当地情况，就近开展工作的优势，聚焦基层治理短板，依法规范开展行政检察监督，办好检察为民实事，让人民群众感受到公平正义就在身边，助力实现治理成果共享。二是引领社会法治观念。将社会主义核心价值观融入行政检察监督，推进公开听证、以案释法进社区、进农村，促进全民法治观念养成，助力实现规则之治。三是推动检察履职向基层延伸。尊重基层首创精神，加大实践创新力度，实现基层行政检察力量线下进驻县级综治中心，引入社会力量参与，夯实行政争议多元化解的检察工作基础，助力实现基层之治。

发挥好基层化解矛盾的优势作用

吉林省人民检察院第七检察部主任 张彦娥

检察机关是我国的法律监督机关，肩负着追诉犯罪、维护国家安全和社会稳定、维护公民个人和组织合法权益、维护国家利益和社会公共利益等各项使命。检察机关通过依法履职完成各项使命，本身就是参与社会治理的一种方式。而行政检察常态化开展的行政争议实质性化解工作，更是检察机关参与社会治理的直接体现。从实践来看，行政争议实质性化解工作是化解社会矛盾的重要抓手，而基层行政检察位于矛盾产生的前端，与群众距离更近，与社会治理关系更密切。因此，激发基层活力，发挥好基层行政检察化解矛盾的优势作用，对于行政检察切实履行法律监督职能、践行司法为民宗旨、助推法治政府建设、推进社会治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》）为行政检察的高质量发展指明了方向。吉林省检察机关立足《意见》提出的新要求和当前行政检察监督工作实际，在积极构建行政检察行政非诉执行监督、行政审判活动监督、行政违法行为监督和行政争议实质性化解“四位一体”工作格局的基础上，着力做实基层院行政争议实质性化解的常态化工作，依法能动履职，为群众排忧解难，积极融入和促进基层社会治理，取得了较好的工作成效。结合工作实践，笔者认为，以行政争议实质性化解为重要抓手、发挥好基层行政检察化解矛盾的优势作用，可重点从以下三方面发力。

第一，明确工作目标，解决好“为什么”的认识问题。在行政争议实质性化解工作开展之初，一些基层检察院办案人员认为，行政争议实质性化解是“附加题”，不是“必答题”，矛盾化解了当然好，没化解也无所谓。随着工作的不断推进，大家认识到，进入检察环节的案件，之所以久拖不决，要么是行政相对人的诉求合法合理却没有得到满足，要么是诉求不合法不合理，但相关部门给出的理由没有得到行政相对人的理解和认同。这些问题没有得到及时解决，并不断累积，如果处理不当，争议问题很容易由量变引发质变，影响社会的和谐稳定、损害政府公信力和司法权威。因此，立足行政诉讼监督案件办理，实质性化解行政争议，不仅是做实行政检察的检察责任，还是实现行政诉讼法“化解行政争议”立法目的的法治责任，更是厚植党的执政根基的政治责任。

第二，指出实现路径，解决好“干什么”的标准问题。要想把实质性化解行政争议落实到基层检察院的具体办案工作中去，就要改变原来“坐堂办案、书面审查”的办案方式，用足用好监督手段，力争做到把案子办得准、办得深、办得透。在这方面，吉林省检察机关建立了基层行政诉讼监督案件“三个三”化解机制。首先，是“三见面”的全面调查机制：办案人要与行政相对人、行政机关工作人员、法院办案人见面，全面了解案件情况。其次，是“三必须”的全面取证机制：必须调取法院卷宗，必须调取行政机关行政执法卷宗，必须查阅同类指导性、典型性案例。再次，是“三应当”的工作开展机制：应监督尽监督、应听证尽听证、应宣告尽宣告。

第三，强化机制建设，解决好“怎么干”的保障问题。行政争议化解不是短期工作，要通过机制建设，保障工作常态化进行。一是建立协调配合机制。与政府、法院加强联动，共同推进争议化解。比如，吉林省建立了府院联动机制，省检察院与省司法厅会签了行政复议中共同化解行政争议机制，与省高级法院、省司法厅会签了行政争议协调化解中心工作机制，在行政复议、行政诉讼、行政诉讼监督等环节，合力促成争议化解。二是建立“一体化”办案机制，对于疑难复杂、社会影响较大的案件，通过上级院挂牌督办、检察长包案的方式，指导基层院推进争议化解工作。三是建立类案监督机制。以依法监督的“我管”，促职能机关依法履职的“都管”，在化解个案矛盾的同时，积极开展类案监督、检察建议工作，实现“治未病”的效果。例如，吉林省某县检察院根据一件黑土地保护领域行政非诉执行监督案件，组织开展了专项活动，并与县自然资源局、公安局、林业局、水利局、税务局、环保局、农业农村局、农经总站等8个行政执法单位共同建立了黑土地联动保护机制，促进了源头治理，取得了良好的办案效果。

加强类案监督 增强监督刚性

贵州省人民检察院第七检察部主任 姚季

行政检察类案监督是指检察院对法院、行政机关在司法、执法活动中存在的同类错误或适用法律不一致等共性问题提出监督纠正意见，推动同等情况相同处理，或者针对行政执法、社会治理中存在的普遍性问题，推动改进工作、完善制度，避免同类问题再次发生的监督活动。行政检察部门开展类案监督对于提升行政检察法律监督质效，切实维护法律统一正确实施，助力国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

首先，开展类案监督有助于维护法治统一。从宪法规定来看，检察机关开展法律监督的一项基本职责就是维护法律适用的统一，开展类案监督，是维护法治统一的重要抓手。实践中，司法审判同案不同判、同案不同罚现象一直是阻碍执法司法公正的顽疾。行政检察部门针对司法裁判、行政执法法律适用不一致的问题，通过类案检索、案件解析、数据分析等形式，以制发检察建议等形式履行法律监督职责，有利于积极维护法治统一。

其次，开展类案监督有助于推动诉源治理。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。党的十九大更是明确要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。行政检察部门作为法律监督部门，更应积极适应党中央治理体系现代化的新要求，在办理个案的同时，坚持系统观念，针对社会管理中出现的系统性问题，提出社会治理类检察建议，完善社会治理制度机制，推动诉源治理。

再次，开展类案监督有助于提升监督能力。开展类案监督，对于新时期行政检察干警提出了更高的能力要求，有助于提高行政检察监督能力。从检察机关办理的行政检察监督案件情况来看，开展类案监督，一方面要具备发现问题的能力，找出办案中法院裁判、行政机关执法工作存在的问题；另一方面要具备查找同类问题的能力，通过类案检索、案件解析、数据分析等形式，确认个案问题背后是否存在系统性、普遍性问题。此外，还需要具备沟通协调处理问题的能力。类案监督需要行政检察干警通过与审判机关、行政机关加强沟通、协调形成共识，推动以检察机关的“我管”，促审判机关、行政机关的“都管”。

在明确开展类案监督所具有的重要意义的基础上，有必要进一步完善现有的类案监督工作体制和机制，以更好地促进类案监督提质增效，助推社会治理。

第一，要提升类案监督意识和能力，找准监督的创新结合点。行政检察业务是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作。开展类案监督是提升行政检察监督质效的重要举措，行政检察干警在办理行政检察案件过程中，要努力提高发现问题的意识和敏感度。除了要有发现法院审判和行政执法工作中存在问题的能力外，还要有善于分析问题背后原因的能力，通过调查核实、分析、比对案件数据，结合人民群众工作生活中存在的难点、堵点问题，及时发现检察机关参与社会治理的创新结合点。

第二，要完善业绩考评指标，激发类案监督动力。要逐步改变过去以数量为导向的考评体系，通过提高类案监督案件的考评分值，保障类案监督办理的分值明显高于个案监督，积极鼓励基层院在办理个案的同时，提升开展类案监督的动力。同时也要将检察机关开展调查核实等工作纳入考核范围，积极鼓励行政检察干警在办理案件过程中，认真扎实有效开展调查核实和沟通协调工作，确保类案监督工作有质效、有动力。

第三，借助数据赋能，拓展类案监督范围。当前，大数据、智能化办案是法律监督的新趋势，行政检察部门要打通与法院、行政机关之间的数据壁垒，实现办案数据、办案信息共享。通过开发行政检察智能办案系统，构建数据筛查模型，实现案件要素化、数字化。通过智能分析办案数据，借助数据碰撞，算法分析比对，将符合特征的类案监督线索筛查出来，实现法律监督的智能化。

以“数字革命”为驱动融入社会治理

广东省人民检察院第七检察部主任 马谨斌

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求，“加强检察机关信息化、智能化建设，运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案”。最高检党组多次强调，要以大数据赋能法律监督，融入社会治理大格局，走出一条“以数字检察为牵引，以类案监督为核心，以促进社会治理为目标”的数字检察创新发展之路。行政检察参与社会治理必须注重时代性、体系性，将大数据思维作为转变办案理念、创新参与社会治理的一条路径。

第一，行政检察高质量融入社会治理需要借助大数据赋能。新的时代背景下，落实全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化，离不开大数据。行政检察要树立大数据思维，向大数据要战斗力和内生动力。在看到改革赋予行政检察创新发展重大机遇的同时，也应清醒地认识到，在职能体系重塑性改革的背后，行政检察面临的新形势新挑战新问题。以广东为例，检察机关内设机构改革后，行政检察监督业务规模逐步扩展，案件数量达年均8000余件，但办案规模的提升也暴露出一系列问题，如行政非诉执行监督案件线索移送随意性大、人工依赖性强、检察监督系统性不足等。而大数据、人工智能等数字化技术可以更好地推动案件线索的收集、归类和分析研判，实现行政检察监督的信息化、智能化和体系化，同时在规范司法行为、优化办案模式、提高办案质量等方面也发挥着重要作用。

第二，行政检察大数据思维亟须跟上时代发展趋势。随着信息技术的不断发展和国家大数据战略的不断推进，大数据在各领域应用中的优势和作用也日益凸显。作为改革开放的前沿阵地，广东省数据存储量一直以来在全国处于领先地位。近两年来，广东围绕政府治理、民生服务水平提升和产业转型升级，不断加快探索大数据应用。反观行政检察业务实践，信息化办案往往局限于条线内部循环，与行政机关的办案业务衔接主要是通过法律文书交换或派员移送资料等既繁琐又耗时的传统方式，“信息孤岛”导致相关案件线索难以被发现，监督纠正行政违法行为相对吃力。办案人员的大部分精力都要花在沟通协调和信息交换等“找米下锅”的事务性工作上。做实行政检察需要适应信息化发展的时代大势，充分挖掘、用好大数据，推进大数据与检察监督办案深度融合，把办案力量从事务性负累中解脱出来。

第三，大数据赋能的关键在于掌握大数据资源。行政检察大数据思维的核心在于信息共享与系统支撑，借助数字化、信息化手段，为行政检察监督装上“最亮明眸”和“最强大脑”，助力法律监督质量、效果双提升。实践中，行政检察监督的线索来源渠道一直以来并不畅通，被处罚的当事人往往因对行政检察监督的职能不了解而不会主动申请监督，行政机关、法院也缺乏主动移送线索、接受监督的积极性。以往，检察机关主要通过与行政机关联签工作机制的方式实现行政执法案件信息移送，基层检察院也常常为了完成阶段性办案任务，批量调卷查找线索，存在一定的盲目性、恣意性，而充分掌握大数据资源可以有效解决这一难题。此外，当前行政检察监督个案化、碎片化趋势明显，掌握大数据资源将在全盘掌握行政执法案件的基础上，精准发现某一领域、某一地区、某一时期存在的普遍性、倾向性、根源性问题。2020年，广东省检察院通过走访获悉，省司法厅正在建设行政执法信息平台和行政执法监督网络平台，促使行政执法全过程网上流转留痕、数据同步归集、资源跨部门共享。经沟通，两家单位达成共识，明确由省检察院在此基础上，牵头建设行政检察和行政执法信息衔接平台，各级司法行政机关推动本地区行政执法数据向各级政务大数据中心归集，实现全省行政检察监督与行政执法监督数据信息资源的跨部门、跨层级、跨区域共享。目前，衔接平台已经基本建设完成。接下来，广东将以衔接平台的应用为基础，全面开启数字行政检察创新发展之路，用大数据手段提升质效、提高“产能”，推动行政检察高质量发展。